Arbetarrörelsen och arbetslinjen

(Tiden 061006)

Sverige har varit internationellt erkänt för sin sysselsättningspolitik och arbetslinje. I denna artikel skall vi visa hur dessa har försvagats. Vi menar att försvagningen av sysselsättningspolitiken och arbetslinjen är ett skäl till att så många, i det senaste valet, kom att misstro centrala delar av arbetarrörelsens politik. Den borgerliga alliansen har utnyttjat denna misstro och anfallit bakom vår försvarslinje. De har lyckats med att radikalt omformulera arbetslinjen till att handla om arbete till lägre löner fastän dess idé är den motsatta. Att de borgerliga gick till val på sänkta ersättningsnivåer och fick stöd av en majoritet av väljarna är i sig ett bevis på att det finns ett problem.

I stort kvarstår samma fråga i dag som ekat ända sedan 1991; hur återvänder vi till full sysselsättning? Även om sysselsättningsutvecklingen går åt rätt håll åren 2006 och 2007 tyder mycket lite på att Sverige inom överskådlig framtid kommer att återgå till full sysselsättning, eller ens en sysselsättningsgrad på över 80 procent. Vårt huvudbudskap är att arbetarrörelsen måste återfinna sysselsättningspolitiken och arbetslinjen.

Utvecklingen på arbetsmarknaden
År 1998 satte Riksdagen som mål att andelen reguljärt sysselsatta i åldrarna 20-64 år skulle vara 80 procent år 2004. Det målet nåddes inte. Varken i 2005 års ekonomiska vårproposition eller i budgetpropositionen kommenterade regeringen att målet inte hade nåtts. Ett sysselsättningspaket lanserades då, detta hade en del bra inslag såsom plusjobb men var som helhet allt för spretigt. En analys av varför målet inte nåddes och vilka lärdomar regeringen drog av detta hade varit på sin plats.

Men har det inte skapats många jobb de senaste åren? Mellan åren 1998 och 2005 ökade sysselsättningen i Sverige med cirka 280.000 personer. Vår prognos är att sysselsättningen kommer att öka med ytterligare cirka 120.000 personer under åren 2006 och 2007. Det skulle ge en ökning av sysselsättningen med cirka 400.000 personer under perioden 1998 till 2006. Det är dock viktigt att beakta att befolkningen i förvärvsaktiv ålder mellan åren 1998 och 2007 ökar med cirka 200.000 personer. Detta innebär att sysselsättningsgraden har ökat mindre än antalet sysselsatta.

Sysselsättningsgraden har, för åldersgruppen 20 till 64 år, ökat med 3 procentenheter mellan 1998 och första halvåret 2006. Men andelen av befolkningen som är i arbete, det vill säga faktiskt är på jobbet och inte är sjuka, har semester eller inte arbetar av någon annan anledning, ökade bara med 1,5 procentenhet. Det är oroande. Det innebär att huvudsakligen ökade sjukskrivningar har ätit upp ungefär hälften av sysselsättningsökningen mellan 1998 och 2006.

För att välfärdstaten skall var uthållig måste andelen av befolkningen som är på jobbet öka med ytterligare cirka 4 procentenheter. Sysselsättningsökningen de senaste 10 åren har alltså varit otillräcklig för att klara de långsiktiga behoven.

Vi vill särskilt peka på den otillräckliga sysselsättningsutvecklingen för utrikes födda. Sysselsättningsgraden för denna grupp har sedan början av 1990-talet varit mer än 15 procent lägre än den för födda i Sverige. Samma period har arbetslösheten bland utrikes födda varit 2-3 gånger högre än för dem som är födda i Sverige. Invandrare har en betydligt svagare arbetsmarknadsposition än infödda svenskar. Integrationen har försiktigt uttryckt inte fungerat.

År 1996 när den öppna arbetslösheten var 8 procent satte regeringen som mål att halvera arbetslösheten till år 2000. Målet nåddes. I oktober år 2000 var den öppna arbetslösheten 4 procent och sjönk sedan under resten av året. 4 procent har aldrig formulerats som en långsiktigt acceptabel arbetslöshetsnivå och denna nivå har därför saknat relevans sedan målet nåddes.

Den socialdemokratiska regeringen hade även som mål att minska antalet social­bidragstagare och sjukfrånvaron. Målet att halvera antalet socialbidragstagare mellan 1999 och 2004 nåddes inte. Minskningen blev 24 procent. År 2002 sattes som mål att sjukfrånvaron i arbetslivet ska halveras fram till år 2008. Parallellt ska antalet nya aktivitets- och sjukersättningar (det vill säga förtidspensioneringar) minska och hänsyn ska tas till den demografiska utvecklingen. Våren 2006 rapporterar regeringen att sjukskrivningarna minskar och att det finns goda förutsättningar att nå målet. Konjunkturinstitutet tror dock inte att målet kommer att nås.

De socialdemokratiska regeringarna har således, under de gångna tre mandatperioderna, satt upp flera ambitiösa mål för sysselsättningspolitiken. Analysen och uppföljningen har inte varit lika ambitiös. Den förda politiken framstår därför inte som tillräckligt fokuserad på sysselsättningen. Sysselsättningsutvecklingen gick vid regeringsskiftet åt rätt håll men inte tillräckligt starkt för att vi ska kunna säga att Sverige är på rätt väg.

Den bortglömda efterfrågepolitiken
På kort sikt spelar efterfrågepolitiken en avgörande roll när det gäller att nå en så hög sysselsättning som möjligt. Under 1990-talet lades politiken om till att ha som mål att främst stabilisera inflationen, från att tidigare ha haft som mål att främst hålla sysselsättningen uppe. Syftet med reformen var att Sverige skulle få stabilt låg inflation, balans i statsfinanserna, låg arbetslöshet och hög sysselsättning. Den nya regimen har fungerat när det gäller de två första syftena men inte när det gäller arbetslösheten och sysselsättningen. Det måste tyvärr medges att regeringarna under den andra halvan av de gångna 12 åren inte hade tillräcklig förmåga att förnya politiken. I detta ligger fröet till en stor del av dagens problem.

LO har länge krävt en förändring av statsbudgetens utgiftstak, med införande av en sysselsättningsmarginal, för att skapa ett större utrymme för utgifterna att automatiskt motverka konjunktursvängningar samt möjlighet att i lågkonjunkturer aktivt stimulera ekonomin. S-regeringarna har dock visat en närmast kompakt motvilja, trots beslut på partikongresser, att gå åt detta håll.

Sysselsättningsdebatten i valet handlade märkligt nog inte alls om vem som bär ansvaret för att efterfrågan under i stort sett hela perioden sedan 1990 har varit för lågt. Det svaga efterfrågeläget visas av den anmärkningsvärt låga inflationstakten. Regering och riksdag har valt att överlåta huvudansvaret för efterfrågepolitiken till Riksbanken, men ansvarar fortfarande för sysselsättningen. Vi anser att det behövs en fördjupad diskussion om efterfrågepolitiken. Men denna artikel begränsas till att diskutera det som har varit i fokus i valet, nämligen arbetslinjen.

Vad är arbetslinjen?
Arbetslinjen är en viktig del av sysselsättningspolitiken. Den går ut på att ta till vara varje människas vilja och förmåga att arbeta, hellre än att enbart ge kontantstöd till dem som inte själva finner sin plats på arbetsmarknaden. Vi anser att arbetslinjen består av tre delar.

Arbetslinjen handlar om att de som inte kan få ett arbete direkt ska erbjudas alternativ sysselsättning som utbildning eller praktik. Syftet är att stärka humankapitalet, eller förhindra att det minskar. Humankapital är inte bara kunskaper i boklig bemärkelse, utan också yrkeserfarenhet och mentala egenskaper som självförtroende.

Arbetslinjen innebär också att det ställs krav på individen. I första hand har man skyldig­het att försörja sig själv. För att vara berättigad till ersättning från socialförsäkringarna måste man kunna visa att man är sjuk, eller försöker men inte har kunnat få ett jobb. Den alternativa sysselsättning som erbjuds är också en metod att förhindra att människor frivilligt väljer ledighet framför arbete.

Arbetslinjen inkluderar även att det ska löna sig att arbeta. Detta både genom lön och att man genom arbete kvalificerar sig till olika inkomstförsäkringar. Det gäller arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, föräldraförsäkring och framför allt pensionssystemet utöver garantipensionen. Det är lönsamt att arbeta i Sverige, vilket helt kommit bort i debatten om bidragstagare. Arbetarrörelsen har inte lyckats tydliggöra att huvudorsaken till att Sverige når så högt deltagande i arbetslivet är att det lönar sig att arbeta.

Den missköta arbetslinjen
Vi skall nu visa ett antal indikatorer på att den socialdemokratiska regeringarna, medvetet eller omedvetet, påtagligt har försvagat arbetslinjen.

Ett sätt att mäta hur ambitiös arbetslinjen är, är att titta på hur stor andel av de arbetslösa som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Perioden före 1992 när arbetslösheten, med dagens mått mätt, var låg så var andelen 40 till 50 procent, ibland högre och några enstaka år lägre än 40 procent. Eftersom den totala arbetslösheten var jämförelsevis låg motsvarade antalet programdeltagare, då, ändå som högst 3 procent av arbetskraften. När arbetslösheten steg kraftigt i 1990-talets början ökade också antalet programdeltagare men inte fullt lika kraftigt, vilket sammantaget ledde till att deras andel av den totala arbetslösheten minskade. I ett drygt ett decennium blev andelen liggande i närheten av 40 procent. Åren 2002-2005 sänktes ambitionerna så att bara omkring 30 procent av de arbetslösa deltog i arbetsmarknadspolitiska program. Våren 2006 har ambitionsnivån höjts.

Allt färre arbetslösa får del av den påkostade arbetsmarknadsutbildningen. När arbetslösheten började stiga på 1990-talet ökade arbetsmarknadsutbildningarna så att det genomsnittliga antalet deltagare var över 50.000 varje år under perioden 1991-1995. Därefter har antalet utbildningsplatser minskat så att antalet deltagare endast var 21.000 i genomsnitt år 2005. Sedan år 2001 särskiljs förberedande utbildningar och yrkesinriktade utbildningar. Under den korta perioden har andelen yrkesinriktade utbildningar hunnit sjunka från 64 procent till 41 procent år 2005. Detta är ytterligare ett tecken på att arbetsmarknadspolitiken blir allt mindre ambitiös.

Vi anser att AMS, utan att regeringen reagerat, har försummat dem som varit arbetslösa länge och skall erbjudas plats i aktivitetsgarantin. Den sista januari 2006 fanns det 16.000 personer som hade varit inskrivna på arbetsförmedlingen i 27 månader och som ändå stod utanför aktivitetsgarantin. Aktivitetsgarantin skulle behöva öka med 35 procent för att riktlinjerna för vilka som ska erbjudas en plats ska följas. I stället minskar för närvarande antalet deltagare i aktivitetsgarantin.

Antalet personer som antingen har sjuk- eller aktivitetsersättning (det vill säga förtidspension) på hel- eller deltid, har varit sjukskrivna i 6 månader eller mer, är öppet arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program har ökat med 80 procent mellan slutet av 1980-talet och år 2005. I genomsnitt var 115.000 personer sysselsatta med hjälp av subventionerade anställningar för funktionshindrade eller för arbetslösa (anställningsstöd, starta egetbidrag och dylikt) år 2005. Det är blott en 17-procentig ökning sedan år 1987. Plusjobben liksom löftet om mentorsjobb i vården, var steg i rätt riktning. Men det hade behövts betydligt mer än så. I skillnaden mellan behovet och utbudet av subventionerade anställningar finns fröet till misstron mot arbetslinjen och till misstron mellan människor i vårt samhälle.

Ett exempel på den politiska oviljan att säkerställa att de som har svårigheter på arbetsmarknaden lättare kan få meningsfullt arbete är lönebidragets utveckling. Personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga kan få lönekostnaderna subventionerade genom till exempel lönebidrag. Den del av lönekostnaden som vid heltidsarbete överstiger en bruttolön om 15.200 kronor per månad läggs dock inte till grund för bidragen. Det innebär, om man utgår ifrån 2004 års löner, att det endast vid 4,5 procent av de jobb som finns att tillgå går att få full kompensation för ett funktionshinder. 95,5 procent av de anställda hade nämligen högre heltidslön än 15.200 kronor. Taket för subvention vid anställning av dem som har svårt att få ett jobb borde, liksom det för arbetslöshetsersättningen, höjas till närmare 26.000 kronor år 2007.

Det är viktigt att notera att i arbetslöshetsförsäkringen har grundtrygghetsprincipen värnats bättre än inkomstbortfallsprincipen. Grundbeloppet, och tidigare KAS, har sedan 1993 i stort sett följt löneutvecklingen. Men den del av försäkringen som följer inkomstbortfallsprincipen har urholkas år för år. LO anser att taket för arbetslöshetsersättningen ska vara så högt att det omfattar 70 procent av de anställda, vilket det har varit historiskt. För att förstå följande bör man komma ihåg att taket för arbetslöshetsersättningen sänks efter 100 ersättningsdagar. År 2004 skulle endast hälften av alla anställda ha fått en 80-procentig ersättning om de blev arbetslösa en kortare tid. Den hälft av alla anställda som har högst löner har ett sämre inkomstskydd. Vid arbetslöshet som varar längre än hundra dagar skulle bara omkring 40 procent av alla anställda ha fått en 80-procentig ersättning. Löneutvecklingen och vägran att indexera denna försäkring innebär att s-regeringen lät allt färre medelinkomsttagare få ett inkomstrelaterat skydd genom den statliga arbetslöshetsförsäkringen.

Många upprörs över att arbetslösa och sjuka ibland faller mellan försäkringskassans och arbetsförmedlingens stolar. Däremot debatterar få dem som faller mellan den statliga och kommunala arbetslinjen.

En förfärande upptäckt vi har gjort är att de som står en bit bort från arbetsmarknaden (de som inte är medlemmar i någon a-kassa, eller har kvalificerat för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen) i allt mindre utsträckning får del av den statliga arbetsmarknadspolitiken. År 1992 deltog två tredjedelar av de arbetslösa som inte hade arbetslöshetsersättning i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program. År 2005 var det bara en tredjedel i den gruppen som deltog i programmen. Nedskärningen av programmen har alltså i första hand drabbat dem som har svagast ställning på arbetsmarknaden och som rimligen borde ha särskilt mycket stöd.

En delförklaring till att arbetslinjen har förlorat kraft kan vara att det råder osäkerhet kring vem som egentligen bär ansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Det finns i dag flera arbetsmarknadspolitiska arenor på olika nivåer som inte alltid är logiskt relaterade till varandra. Arbetsmarknadspolitiskt motiverade aktiviteter anordnas både i kommunal och statlig regi. Det är oklart på vilka grunder det avgörs vem som erbjuds vad. Eftersom deltagande ofta är ett krav för fortsatt ekonomisk ersättning eller stöd har de arbetssökande liten möjlighet att påverka vilken typ av aktivitet de skall delta i. Det är därför nödvändigt att den aktivitet som erbjuds är av lämplig karaktär och meningsfull för den arbetssökande.

Varför har arbetslinjen inte värnats?
I debatten har Försäkringskassan och AMS fått bära huvudansvaret för den icke fungerande arbetslinjen. Vi är medvetna om ofullkomligheterna hos dessa myndigheter. Men huvudproblemet är inte myndigheternas bristande tillämpning utan att politiska beslutsfattare har nedprioriterat arbetslinjen. Har den, för arbetslinjen, ansvariga politiska ledningen förstått nedmonteringen och haft möjlighet att försvara resurserna? Vi menar att utarmningen av arbetslinjen har varit så tydlig att alla delar av arbetarrörelsen måste ta på sig ansvaret. Inte heller LO:s ekonomer har högljutt nog protesterat mot urholkningen av arbetslinjen. För att kunna vända utvecklingen på arbetsmarknaden måste arbetslinjen återupprättas.

Statens nuvarande budgetsystem är effektivt när det gäller att hålla utgifterna under kontroll men passar mindre bra för en regering som vill kunna påverka efterfrågeläget i ekonomin och upprätthålla arbetslinjen. Vi menar att strikta ramar för budgetprocessen behövs för att undvika opportunism men att de ramar som i dag finns måste reformeras. I dag ger systemet en kortsiktighet som inte är samhällsekonomiskt effektiv. Därtill finns en systematisk nedprioritering av utgifter som människor från arbetarklassen är särskilt beroende av, till exempel a-kassa och lönebidrag. Det är orimligt att budgetsystemet inte är neutralt i förhållande till klass.

Problemet är inte att arbetarrörelsen har tänkt fel, utan att vi inte gör som vi har tänkt. De som har varit ansvariga de senaste åren har inte använt sig av de lärdomar om arbetslinjen som föregångare allt sedan 1930-talet använt för att skapa respekt för höga offentliga utgifter - aktivitet framför kontanta utbetalningar.

Förstå oss rätt, arbetsmarknadspolitik är inte lösningen på allt. När man planerar ett nytt samhälle så börjar man med att bygga sjukhus och skolor, absolut inte med arbetsmarknadspolitik. Arbetsmarknadspolitik är viktigt men avgör inte sysselsättningsgraden. Problemet är att i ett läge där arbetslösheten var bestående hög, när befolkningens sammansättning ändrades genom 300.000 fler i äldre i arbetskraften och 100.000 fler utrikes födda i befolkningen, så minskade både omfattningen av och kvaliteten i arbetsmarknadspolitiken.

Givetvis är det viktigt att i en bedömning av de gånga tre mandatperioderna komma ihåg hur regeringens omvärld har sett ut. 1990-tals krisen påverkade stora del av de två första mandatperioderna. Även det parlamentariska läget, med ett regeringsunderlag som inte alltid delar synen på arbetsmarknaden, har påverkat socialdemokraternas möjligheter att upprätthålla arbetslinjen.

Även om vi är kritiska till hur den socialdemokratiska regeringen har skött sysselsättningspolitiken så är det fortfarande stora skillnader mellan denna regerings politik och en borgerlig politik. Den borgerliga politiken går ut på att frammana en låglönearbetsmarknad genom att de arbetslösa tvingas bjuda ut sitt arbete till allt lägre löner. Det är en politik som har sina rötter i tiden före 1930-talet. Den kommer att få konsekvenser för hela arbetsmarknaden. I synnerhet kommer de som i dag arbetar i låglöneyrken att känna av underbudskonkurrensen. Dessutom kommer de borgerligas förväntade nedskärningar av arbetsmarknadspolitiken att leda till en ytterligare urholkning av arbetslinjen.

Den socialdemokratiska regeringen har använt rätt verktyg men i alldeles för liten utsträckning. Den ska ha heder av att den tvärtemot vad många har önskat inte övergick till sämre verktyg såsom till exempel subvention av hushållstjänster. Det är nu fyra år till nästa val. Även om socialdemokraterna inte längre sitter i regeringsställning så måste arbetet med att utveckla synen på arbetslinjen fortsätta.

Dan Andersson
Albin Kainelainen
Jenny Lindblad
Anna-Kirsti Löfgren
Lena Westerlund