Artikel publicerad i Tidskriften Tiden, Nr 3, maj 2005
Arbetarrörelsen och globaliseringen – var finns analysen av världsekonomin?
Möjligheterna att uppnå socialdemokratins mål om arbete åt alla och rättvis fördelning har alltid påverkats mycket av världsekonomin. Men idag, efter mer än tjugo år av internationell avreglering av kapitalflödena, styrs delar av den ekonomiska politiken i Sverige av hur maktförhållanden, institutioner och ramar ser ut i världsekonomin. Men orkar vi diskutera vårt förhållningssätt till de globala ekonomiska ramverken noga och konstruktivt inom arbetarrörelsen?
Frågan dyker upp vid läsning av det socialdemokratiska rådslagsmaterialet om internationell rättvisa. Materialet har använts i vinterns dialog om framtidens socialdemokratiska politik för Sveriges förhållningssätt till omvärlden. Rådslagsmaterialet är i stora stycken bra och lyfter fram många svåra frågor som vi behöver diskutera inom arbetarrörelsen. Inte minst hålls mänskliga rättigheter i arbetslivet och fackligt arbetet fram som avgörande för arbetarrörelsen på den internationella arenan.
Men en analys av hur saker och ting hänger samman i världsekonomin lyser med sin frånvaro, likaså synpunkter på de olika globala ekonomiska institutionerna, med dess brister och förtjänster. Den socialdemokratiska strategin för internationell rättvisa är att de mänskliga rättigheterna ska hävdas. För det krävs, bland annat, att politiken som förs fram av organisationer som Internationella Valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO), inordnas i arbetet för en rättvis och hållbar utveckling. Det är svårt att säga emot, men icke desto mindre, otydligt.
Vilka tankeramar använder vi när vi diskuterar världsekonomin och hur den bör förbättras för att nå mål som är centrala för socialdemokratin, såsom full sysselsättning och jämnare inkomstfördelning? Vi behöver ett övergripande perspektiv innan vi börjar diskutera de olika organisationernas roller och möjligheter.
Låt mig börja med det knivigaste: Frågorna om demokrati, nationalstaten och den globala ekonomiska integrationen. I LO-ekonomrapporten ”Gränslös ekonomi” tar jag upp en bild av Harvard-ekonomen Dani Rodrik över ”det politiska trilemmat” i världsekonomin (se illustration nedan) som kastar lite ljus över detta.
”Trilemmat” sätter fokus på avvägningar som måste ske i den internationella politiken, mellan nationalstaten, demokratisk politik och djup ekonomisk integration. Dani Rodriks tes är att enbart två av dessa tre saker är möjliga att förena, man måste välja. Om målet är djup ekonomisk integration och demokratisk politik måste steg tas mot global federalism, det vill säga att nationalstaten överlämnar makt till globala organ, enligt hans syn.
Idag förenas djup ekonomisk integration – dvs både handelsliberalisering och fria kapitalrörelser – med nationalstaten. Då hamnar ländernas ekonomiska politik i det som kan kallas en ”gyllene korsett” - politiken på nationell nivå styrs av den djupa globala ekonomiska integrationen och den som avviker från de centrala reglerna blir bestraffad. I praktiken ser vi det genom att kapitalmarknadernas aktörer ställer krav på strikt budgetdisciplin och låg inflation för att få en hög real avkastning på sina investeringar. Situationen innebär att valmöjligheterna i politiken minskar, men den ekonomiska tillväxten kan i modellen bli god.
Bretton Woods-kompromissen var ramen för världsekonomin under perioden 1945-72. Den bestod i ett nära växelkurssamarbete mellan de rika länderna och hade fri handel med varor som en grundpelare. Modellen var en kombination av starka nationalstater och demokratisk politik. Priset som betalades var att länderna avstod djup internationell ekonomisk integration (läs: fria kapitalrörelser).
Socialdemokratins ekonomiska politik har under de senaste tio åren förts inom en ram som passar in i den ”gyllene korsetten”. Partiet har inom denna strikta ram, och trots krisen 1992, lyckats skapa ett relativt gott svängrum i finanspolitiken (dvs i politik genom den offentliga budgeten). Vi har emellertid inte helt låtit bli att ta steg mot överstatlighet. Sverige har ju gått med i EU och därmed blivit del av gemensam EU-politik, till exempel för utrikeshandeln. I penningpolitiken har vi inte överstatlighet, i och med folkomröstningens nej till att införa euron. Min bild är, sedd utifrån ”trilemmat”, att socialdemokratin på hemmaplan försöker hitta vägar att manövrera i världsekonomin genom att förena de tre olika ”rutorna”. Slutmålet och vägen dit är dock inte tydliga.
Den andra delen av tankeramen som jag vill ta upp handlar om den ekonomiska politikens mål och medel. Det ekonomisk-politiska upplägg vi valt i Sverige med inflationsmål, rörlig växelkurs och tydliga budgetmål, är logiskt och rationellt för ett litet industriland med stor öppenhet mot omvärlden. Detta främst på grund av att världsekonomin präglas av mycket stora och snabba kapitalrörelser mellan länder. En fast kurs för kronan innebär att landet riskerar att utsättas för spekulativa attacker från finansmarknaden. En punkterad växelkurspolitik kan medföra stora samhällsekonomiska förluster i termer av utebliven produktion och arbetslöshet, vilket 1990-talskrisen smärtsamt visade oss.
Skälen till att Sverige valt det upplägg som vi har för den ekonomiska politiken är inte svåra att förstå om man tar in hur den internationella ekonomin förändrats. Målen och medlen vi använder ger hygglig makroekonomisk stabilitet. Därmed inte sagt att modellen är den bästa för att socialdemokratins mål om full sysselsättning och jämnare inkomstfördelning ska kunna nås. Eller att den är den bästa för Sverige i evig tid.
Den modell vi valt passar inte heller för alla länder. Utvecklingsländer som behöver bygga upp sin produktion och infrastruktur, i en ekonomisk omgivning med tvära kast i råvarupriser och annat som länderna inte alls kan påverka, kan behöva en fast växelkurs. Den skapar viss ekonomisk säkerhet för de företag som bygger upp sin produktion och export. Det är av betydelse att arbetarrörelsen kan bidra till att världsekonomin fungerar på ett sådant sätt att fler länder kan få reell frihet att välja sina ekonomisk-politiska mål, liksom verktygen för att nå dem, beroende på deras utvecklingsnivå och politiska prioriteringar. Vi bör därför, enligt mitt sätt att se på saken, utifrån demokratiska och ekonomiska argument mer aktivt verka för pluralism i de globala organisationernas synsätt på ekonomisk-politiska upplägg.
Globalt samarbete om makroekonomisk stabilitet i termer av växelkurser och samordning av politik var stort fram till 1980-talet. Jag tror inte att många av oss vill återupprätta Bretton Woods-systemet i någon ny, 2000-talets form. Men det finns stora ekonomiska och politiska fördelar med att länder samarbetar kring sina valutakurser.
De stora obalanserna i världsekonomin uppstår ofta på grund av växelkurspolitik som gynnar ett lands export och bidrar till att bygga upp stora överskott i dess handel med omvärlden. Ett aktuellt exempel är hur Kina på ett slutet och oförutsägbart sätt hanterar sin valutas värde gentemot den amerikanska dollarn. Denna typ av situationer kan leda till allvarliga politiska konflikter och begränsningar av den fria handeln. Växelkurssamarbeten i ett öppet och förtroendefullt klimat gynnar världsekonomins utveckling. Vi behöver utveckla våra tankar kring hur ett sådant samarbete kan se ut i dagens världsekonomi, för att främja sysselsättning och minskade inkomstklyftor.
Det är också en global ekonomisk-politisk fråga om länder gemensamt ska agera för att förhindra långvariga djupa lågkonjunkturer och kriser, eller motverka dem gemensamt om de uppstått. Världens sju största industriländer, de så kallade G- 7 länderna (G-8 när Ryssland är med) har numera valt att nästan aldrig agera tillsammans. Detta är enligt min syn negativt för välståndsutvecklingen i världen och därför i högsta grad angeläget att förhålla sig till för socialdemokratin. G-7 är de länder som sätter dagordningen i den internationella ekonomiska politiken och vi har stor anledning att söka påverka dem.
Det ekonomisk-politiska samarbetet på världsarenan drivs nu tydligast framåt på området finansiell stabilitet – det är tidens melodi. Kriserna under 1990-talet har visat sig tydligt på de globala finansmarknaderna, i bank- och valutakriser, och de har ökat både i antal och dimension. Kriserna destabiliserar i första hand utvecklings- och nya tillväxtländer, med mycket höga samhällsekonomiska kostnader i form av arbetslöshet, utslagen produktionskapacitet och ökad fattigdom. De kostar dessutom mer och mer pengar för skattebetalarna, som ju finansierar IMF:s växande volymer av räddningsaktioner för att hantera länder på obestånd.
På det finansiella området bildas nya institutioner i världsekonomin. G-7 länderna är inte nöjda med hur dagens institutioner fungerar, även om kriserna inte drabbat industriländerna så hårt att stora reformer drivits fram av nyckelinstitutionerna. Det vill säga av IMF eller av centralbankernas omfattande samarbete i andra forum. Efter Asien-krisen, och den rättmätiga kritiken mot IMF:s dåliga hantering av denna kris, inrättades till exempel ett nytt forum för samarbete för att bättre förebygga och hantera finanskriser. Det heter Financial Stability Forum och har - tyvärr - enbart rika länder som medlemmar, men forumet arbetar med att öka kunskapen om finansfrågor på bred front i utvecklingsländerna.
De fria och avreglerade kapitalflödena betyder att nya risker byggts in i världsekonomin. Marknadernas sätt att fungera med oerhört komplicerade och svåröverskådliga risker i olika typer av värdepapper har medfört att behoven av att övervaka dem både på global och nationell nivå ökat kraftigt. Kriser fortplantar sig via värdepappershandeln och drabbar även länder som inte har förändrat sin politik eller ökat sina risker. Det behövs ett ökat samarbete i en strukturerad form som inkluderar alla länder, inte bara de som är i Financial Stability Forum.
En djärv idé om en organisation för världens finansiella flöden har lanserats av ekonomerna John Eatwell och Lance Taylor, en ”World Financial Authority”, WFA. Idén är tilltalande eftersom varje land eller region inte självt kan övervaka systemhotande globala kriser. IMF duger inte heller bra till detta, såsom organisationen ser ut idag. Att länder som avreglerar också behöver ha robusta institutioner som övervakar marknaderna är viktigt, och överblick över både privata och officiella kapitalflöden är avgörande.
En organisation av WFA-typ skulle kunna byggas upp kring förvaltningen av ett mellanstatligt avtal för hur de finansiella flödena ska hanteras med krav på alla länder som ingår i avtalet, en analogi till WTO. Den skulle medföra ökad ordning och möjligheter till mer av politisk styrning och kontroll av marknader och snabba flöden.
En reformering av de globala institutioner som finns på det makroekonomiska området är nödvändigt för att nå framåt, till större finansiell stabilitet och ökat nationellt handlingsutrymme i den ekonomiska politiken. IMFs uppdrag borde till exempel renodlas så att organisationen mer ägnar sig åt att vara den långivare som ställer upp när alla andra backat ur – krislångivaren. Dess krav på låntagarländernas ekonomiska politik måste noga bevakas för att säkerställa att den nyliberalt färgade ekonomiska syn som förhärskat i organisationen inte tvingar länder till ideologiska val eller kränker mänskliga rättigheter. Det gäller även Världsbanken.
Vilka globala institutioner vi från socialdemokratisk sida vill se växa fram och hur vi vill ändra de som finns, för att bättre hantera den för oss problematiska finansiella instabiliteten, är för mig i hög grad höljt i dunkel.
Det händer kanske mest nu i maktfrågorna - vilka länder och grupperingar som ska sätta dagordningen på den globala ekonomiska arenan. Utvecklingsländernas inflytande på de mest betydelsefulla arenorna i den internationell ekonomiska politiken är litet och det är ett stort demokratiproblem. Det är dock inte så att de numer sitter still, utan de agerar. Utvecklingsländerna har gemensamt visat att de kan förändra tingens ordning, till exempel inom WTO. Inom makroekonomi och finansfrågor är utvecklingsländerna som grupp betydligt svagare, inte minst på grund av deras utlandsskulder.
De rika länderna har insett att det ekonomiska beroendet är mer ömsesidigt än tidigare och expanderat sitt samarbete mellan finansministrarna. De har skapat en grupp som kallas G-20. Där ingår bland annat stora utvecklingsländer från varje kontinent och G-8 länderna. I den internationella debatten hörs nu röster för att göra G-20 till ett toppmöte där då också statscheferna träffas för att samordna sig, inte bara finansministrarna.
Eftersom IMF, trots rätt många års diskussion, inte lyckats reformera sina valkretsar och styrelseplatser så att utvecklingsländerna får större makt söker de starkare utvecklingsländerna - de som kan - nya vägar. Om Europa inte släpper ifrån sig makt i IMF till de växande ekonomierna i Asien kommer de möjligen att vända sig bort från organisationen. Ett scenario är att de skapar en egen asiatisk valutafond.
Socialdemokratin är tydlig i viljan att demokratisera de globala ekonomiska organisationerna genom ökat inflytande för utvecklingsländerna. Den positionen gör dock att vi hamnar i svåra val för Sverige, vårt eget inflytande som land riskerar nämligen att minska av de reformer som krävs. Balansgången mot de andra EU-länderna ställs här på sin spets.
De globala ekonomisk-politiska frågorna har vi inom socialdemokratin inte i tillräcklig utsträckning begripliggjort och diskuterat tillsammans. Våra tankeramar är otydliga och övervägandena inte sällan outtalade. Vi har heller inte satt in frågorna i ett sammanhang med den nationella ekonomiska politiken. Det har skapat situation som gjort att många socialdemokrater valt att diskutera frågorna inom Attac-rörelsen eller i andra forum, i stället för på partimöten.
Rådslaget är sedan en tid avslutat och inom partiet formuleras nu politiken att diskutera på partikongressen i Malmö i höst. Vissa motioner kommer säkerligen att ta upp frågan om Tobin-skatt igen. Min förhoppning är att vi inom socialdemokratin snart kan komma vidare, bortom den enskilda frågan om en skatt på valutahandeln. Det är hög tid att diskutera en tydlig och tidsenlig socialdemokratisk politik för hur Sverige både ska påverka och förhålla sig till den globala ekonomin.
Lena Westerlund
LO-ekonom
Figur till artikeln