Aktiv arbetsmarknadspolitik – att bygga mänskligt kapital eller disciplinera arbetslösa?

Artikel publicerad i Tiden den 6 oktober 2006


Är det hög bruttonationalprodukt (BNP) som ger mer utbildning eller tvärtom? Vad som är orsak och verkan är inte vetenskapligt klarlagt. Min bedömning är att utbildning ger högre produktivitet och välstånd i en ekonomi. Det hänger inte enbart ihop med den inkomstökning som individen får av utbildning. Bättre utbildningsnivå ger också människor bättre hälsa och ökad livslängd. En arbetskraft i gott trim är viktig för tillväxten. Mänskligt kapital kan förvisso byggas på många olika vis och med varierande avkastning: formell utbildning i olika åldrar, lärande på arbetsplatsen, kompetensutveckling, arbetsmarknadsutbildning etcetera. Det kan finnas ekonomiska invändningar mot att expandera vuxenutbildning, men det rubbar inte den sammantagna bilden.

I den här artikeln kallar jag den grundsynen, att investeringar i individers utbildning också ger samhällsekonomiska vinster, för humankapital-ansatsen. Arbetarrörelsens ekonomiska politik är, som jag uppfattar den, baserad på denna vägledande princip. Men på ett område av politiken vägleder inte principen tydligt. Det handlar om den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

Det finns inte en väg till Rom
OECD - de västliga industriländernas samarbetsorganisation - är den viktigaste ”politik-nära” tankesmedja som finns när det gäller arbetsmarknadspolitik. Det är en organisation som utifrån sin ”Jobs Strategy” - sysselsättningsstrategi – från 1994 drivit på för relativt omfattande avregleringar av arbetsmarknaderna. Strategin har omformulerats i år och innehåller nu en mer positiv syn på aktiv arbetsmarknadspolitik. OECDs ekonomer erkänner att det finns flera olika vägar till ökad sysselsättning – flera vägar till Rom . Men omsvängningen leder inte till aktiv arbetsmarknadspolitik med humankapital-ansatsen som vägledande princip, utan OECD vill se mer av ”aktiveringspolitik” eller ”arbete först”- politik genomförd.

Aktiveringspolitik innehåller enligt OECD:
- uppföljning av arbetslösa för att kontrollera att de söker arbeten
- test av arbetsviljan genom till exempel heltidsaktiviteter i de aktiva programmen,
- anvisningar till lediga jobb
- individuella handlingsplaner och regelbunden uppföljning av dem
- mer personligt utformat stöd för långtidsarbetslösa.

Aktiveringspolitik har fokus på kortare jobbträningskurser, CV-utformningskurser, jobbsökeri och karriärplanering. Arbetslösa ska snabbt aktiveras i någon form, och insatser som liknar reguljärt arbete prioriteras. Olika subventioner såsom anställningsstöd och slopade arbetsgivaravgifter är ofta centrala verktyg, liksom praktik. Arbetsmarknadsutbildningar - längre och kortare - har lägre prioritet.

Aktiveringspolitiken använder sig mer av det som kallas ”skrämseleffekter” av arbetsmarknadspolitiska program. Det betyder att de program som erbjuds ger den effekten att arbetslösa redan innan programmen startat, väljer att avregistrera sig från arbetslöshetskön. Med små resurser och ”erbjudanden” om exempelvis utbildningar av låg kvalitet, kombinerade med sänkt arbetslöshetsersättning, kan de arbetslösa reduceras kraftigt.

Humankapital-ansatsen
En aktiv arbetsmarknadspolitik grundad på att bygga humankapital kan beskrivas som att fokus ligger på att rusta den enskilde för arbetsmarknaden, genom behovsorienterad träning och utbildning, individualiserade insatser och socialt inkluderande program av olika slag. Redskapen ska användas med målet att höja produktionsförmågan hos individen. Alla tre grundinstrumenten, det vill säga utbildning, praktik och lönesubventioner, ska kunna tas i bruk. Om längre utbildningar bedöms vara lämpliga ska de ingå och vara av god kvalitet.

Exemplet arbetsmarknadsutbildning
Svensk socialdemokrati har gått i samma riktning som den internationella omsvängningen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken under de senaste cirka 10 åren. Generösa system kräver alltid kontroll, och ska vara baserade på både rätt och plikt. En försvagning har dock skett när det gäller att bygga mänskligt kapital genom aktiva program. Ett belysande exempel är utvecklingen av arbetsmarknadsutbildningarna.

De yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarnas andel av de totala utbildningsinsatserna har under de senaste åren varit klart lägre än de förberedande utbildningarnas andel. 2000 var andelen förberedande utbildningar knappt 40 procent. 2005 hade andelen ökat till hela 58 procent (mätt som andel av dem som i genomsnitt per månad under åren deltog i arbetsmarknadsutbildning.). Med ett längre perspektiv bakåt är förskjutningen ännu tydligare. Det finns dessutom tecken på att antalet personer som överhuvudtaget får utbildning inom den aktiva arbetsmarknadspolitikens regi är för lågt jämfört med de behov som finns för en bättre matchning.

Utvecklingen av arbetsmarknadsutbildningarna hade varit begriplig om politiken uttalat som mål att yrkesinriktad vuxenutbildning i högre grad ska ske i det vanliga utbildningssystemet. Kunskapslyftet var ett komplement och bidrog till att många fler fick möjlighet till utbildning. I vuxenutbildningen har dock utbudet av yrkesinriktade utbildningar haft brister under senare år.

Danmark - exempel för alliansen?
Den danska arbetsmarknadsforskaren Tomas Bredgaard vid Ålborgs Universitet ( Bredgaard, T, Larsen ,F & L R Möller (2005): Contracting out the Public Employment Services in Denmark.Ur: Employment Policy from different angels, DJOF Publishing, Copenhagen) menar att ett av motiven till privatisering av arbetsförmedling under den borgerliga regeringen i Danmark, är att öka den sociala disciplineringen i arbetsmarknadspolitiken. Bakgrunden är att tjänstemän i arbetsmarknadsverk och kommuner ses som hinder för att genomföra en uppstramning av jobbkraven. Då blir privatisering av så många arbetsförmedlingar som möjligt en förutsättning för att kunna driva igenom en hårdare ”arbete-först” linje. Summa summarum: att konkurrensutsätta arbetsförmedlingar blir inte enbart ett sätt att disciplinera de arbetslösa mer, utan också ett sätt att disciplinera arbetsförmedlare och socialsekreterare!

Den borgerliga alliansen framhåller privatisering av Ams verksamhet som sin politik. Motiven är inte alla tydligt uttalade, men de hänvisar till att matchningen ska bli bättre och de arbetslösa ska få mer individuell ”coachning” med fler aktörer än Ams. Allians-regeringen kommer sannolikt att använda privatiseringar för att genomföra en politik som är billigare än dagens och med mer av social disciplinering.

Arbetsmarknadsutbildningarna har under senare år sjunkit i betydelse som instrument i dansk arbetsmarknadspolitik. Jag läser alliansens dokument såsom att de kommer att vilja gå den danska vägen på detta område.

Svensk arbetarrörelse – trendföljare eller trendsättare?
En aktiv arbetsmarknadspolitik utan ett tydligt ställningstagande för att bygga mänskligt kapital genom den innebär en klar risk. Istället kommer social disciplin och kontroll bli fokus. På det viset tappar den aktiva arbetsmarknadspolitiken alltmer sin legitimitet bland de arbetslösa och förlorar politiskt stöd.

Arbetarrörelsen har ett stort behov av att diskutera den aktiva arbetsmarknadspolitikens mål och möjligheter i den tid som vi har framför oss. Aktiv arbetsmarknadspolitik är i stora stycken en svensk innovation och ska bära svensk kvalitetsstämpel. Det är möjligt för oss att bli trendsättare igen.

Lena Westerlund
LO-ekonom