Ny politik krävs för välfärden

När politiken inför partikongress och valet stakas ut finns det skäl att betrakta vad socialdemokratin åstadkommit under de senaste mandatperioderna. De flesta underskattar hur radikalt det svenska samhället har omskapats sedan 1990. Då hade Sverige hög inflation, underskott i såväl bytesbalans som i statens finanser, produktivitetsutvecklingen var svag och kostnadsökningarna högre än i omvärlden. Men sysselsättningsgraden var hög och arbetslösheten låg.

Sedan dess har följande stora reformer genomförts:
Skattesystemet reformerades i grunden. Den högsta marginalskattesatsen sänktes då till cirka 50 procent (innan värnskatten infördes).
Pensionssystemet har reformerats och är inte längre en gökunge som kan tränga undan andra utgifter. Reformen skapade starka drivkrafter till ökade arbetsinsatser.
Sverige har bytt ekonomiskpolitisk regim så att inflationen är den tydliga restriktionen. Inflationsmålet är 2 procent och hävdas av en oberoende centralbank.
Ett nytt budgetsystem har bidragit till överskott i de offentliga finanserna och att de offentliga utgifterna som andel av BNP är lägre än tidigare.
Sverige gick efter en folkomröstning med i ett EU som de senaste 15 åren skapat nya regler för ökad rörlighet för varor, tjänster, arbete och kapital. Det innebar också en ny beslutmodell genom att lagstiftning ofta initieras från EU-nivå.
Sedan mitten av 1990-talet har de så kallade nätverksmarknaderna för tele, elektricitet, järnväg, flyg, buss och taxi omreglerats i syfte att nå hög grad av konkurrens. Långt tidigare hade kapitalmarknaden avreglerats. När det gäller produktmarknaden är Sverige ungefär lika liberalt som Storbritannien.

Sammanfattningsvis kan sägas att den svenska socialdemokratin varit mycket ambitiös i sina ansträngningar att modernisera den svenska ekonomiska modellen. Det val man gjorde var att påverka ekonomins effektivitet och sänka inflationsbenägenheten genom att reformera produktmarknaderna samt ändra ramverken för den ekonomiska politiken och att upprätthålla trygghetssystemet på arbetsmarknaden trots vissa försämringar.

I flera fundamentala avseenden har utvecklingen för Sverige sedan 1995 varit god. Välståndet mätt som real BNI per capita har sedan 1995 ökat med 2,5 procent per år, vilket är samma takt som USA men en halv procent per år högre än EU-genomsnittet. Räntorna och inflationen är låg. Staten har idag större finansiella tillgångar än skulder. Sverige är tvåa i rankningen i den så kallade Lissabonprocessen när det gäller den strukturella omvandlingen.

Tabellen sammanfattar utvecklingen i Sverige sedan 1990. Jämfört med 1995 har det mesta förbättrats. Sysselsättningen har visserligen ökat sedan 1995 men om man ser på hur stor andel som faktiskt arbetar så var denna andel densamma 2004 som 1995. Viktigt att påpeka är att denna andel dock är högre än i de flesta andra länder. För att klara välfärdstatens långsiktiga finansiering så måste den andel som är på arbetsplatsen (i arbete graden) öka till minst 70 procent. Inkomstfördelningen i Sverige har blivit ojämnare och löneskillnaderna ökar.

	1990	1995	2000	2004
Sysselsättning, 20-64	86,4	76,0	77,8	77,5
Total arbetslöshet, 16-64	3,1	13,0	7,7	8,4
I-arbete grad, 20-64	70,5	64,6	65,4	64,5
Inflation, KPI	10,5	2,2	0,4	0,4
Realränta, kort	3,2	6,5	3,6	1,7
Statsskuld, brutto	43,5	78,3	58,2	47,7
Offentligt sparande	3,8	-6,9	5,0	1,0
Bytesbalans	-2,6	3,4	4,1	8,0
Hushållens sparkvot	-0,2	6,5	-1,7	4,5
Skattekvot	53,3	49,5	53,9	50,6
Utgiftskvot, exkl. räntor	54,1	58,1	50,6	52,5
Produktivitet, näringsliv	1,8	3,3	4,0	4,3

Källor: KI, OECD, SCB samt egna beräkningar.

Den svenska modellen står inför två utmaningar. För det första den låga sysselsättningen och för det andra att upprätthålla en långsiktig tilltro till de offentliga trygghetssystemen.

Att föra en politik som ger drivkrafter till arbete är inget nytt. En betydande reform med denna inriktning var särbeskattningens införande för drygt tre decennier sedan. 1990-talets skattereform, pensionsreformen, maxtaxan på dagis och uppstramningen av reglerna i socialförsäkringssystemen är senare exempel på stora reformer. Trots starkare drivkrafter till arbete ökar dock varken sysselsättningen eller de arbetade timmarna.

Den kraftiga minskningen av sysselsättningen sammanföll med en betydande nedgång i efterfrågan på arbetskraft. En förklaring till problemet skulle kunna vara att den svenska politiken är mindre inriktad på att påverka efterfrågan (keynesiansk) än tidigare. Men det fanns mycket goda argument för den skärpning av finanspolitiken som gjordes i mitten av 1990-talet. För att sänka realräntorna var det nödvändigt att öka förtroendet för de offentliga finanserna. Det var inte heller rimligt att lämna en stor och växande statsskuld till kommande generationer. För mer ansvarsfull hantering av de offentliga finanserna krävdes ett beslutsystem. Men utgiftstaken har konstruerats och använts på ett vis som leder till sjunkande offentliga utgifter som andel av BNP. Den offentliga utgiftsandelen, exklusive räntor, är betydligt lägre idag än i början av 1980-talet. Är detta förenligt med en opinion som vill ha minst en bibehållen offentlig välfärd?

När efterfrågan viker så bör de offentliga finanserna automatiskt motverka konjunkturen. Detta genom att vid lägre tillväxt minska skatteinkomsterna och öka de offentliga utgifterna. Ett av syftena med en hög ersättning i arbetslöshetsförsäkringen är att kompensera det efterfrågebortfall som minskade löneinkomster innebär. Men om statens utgifter begränsas av ett utgiftstak utan marginaler måste andra utgifter under taket minska när utgifterna för arbetslöshet ökar. Dagens användning av utgiftstaken motverkar således även en relativt låg ambitionsnivå för keynesiansk politik.

LO har länge krävt en förändring av utgiftstaken som ger ett större utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka samt möjlighet att i lågkonjunkturer stimulera ekonomin. Vi har talat om marginaler och buffertar Detta har regeringen hittills inte infört trots det uppenbara behovet. När regeringen säger att den nu har råd att motverka arbetslösheten talar man kamrersmässigt som på tiden för Keynes.

Om medborgarnas tilltro till välfärdsystemets långsiktiga finansiering var god skulle det vara ett bra argument för nuvarande ordning som huvudsakligen är inriktad på stabila statsfinanser. Regeringens finanspolitik bygger på den djärva förutsättningen att överskott nu ska ge utrymme för att senare låna till konsumtion under flera decennier. Men är det trovärdig finanspolitik att låna till konsumtion i flera decennier?

Frågan är därför om den politik som skördade segrar under tidigare mandatperioder också är framgångsvägen för kommande? Ett ekonomiskt politiskt system kan utvärderas efter hur väl det bidrar till produktivitet, stabila statsfinanser, sysselsättning och låg arbetslöshet samt tilltro till framtiden. På en betygsskala är betyget ett klart mycket väl godkänt för de två första kritterna men går det att ge ett bra betyg för de två senare?

En central socialdemokratisk lärdom är att få arbetslösa ska vara i kontantstöd utan istället i aktiva åtgärder. Detta för att stödja individen och minska möjligheten till frivillig ledighet. Aktivitet behövs för att skapa legitimitet för utgifter hos skattebetalarna. Men aktivitetsgraden i arbetsmarknadspolitiken har minskat från 40 procent till nu drygt 30 procent. Trots högre krav och 30 procent fler äldre i arbetslivet samt fler utrikesfödda har antalet personer i så kallad skyddad sysselsättning, som är oberoende av konjunkturen varit oförändrad sedan 1990-talets början.

För att välfärdsstaten ska vara långsiktigt uthållig måste socialdemokratin lyckas med tre element. Kvinnor måste lika mycket som män ha heltid som norm på arbetsmarknaden. Det förutsätter att föräldrar delar lika på ansvaret för barn. Jämställdhet blir alltmer en förutsättning för välfärdstaten. För det andra behövs nya normer och ekonomiska drivkrafter så att den effektiva pensionsåldern närmar sig den formella det vill säga 65 år. För det tredje krävs en omstart i integrationspolitiken. Innebörden i omstarten är att efter några år i Sverige ska sysselsättningsgraden vara minst 80 procent.

Som visas i tabellen har Sverige ett sparandeöverskott (bytesbalansen) motsvarande 8 procent av BNP, det vill säga så mycket lägre är konsumtion och investeringar än produktionen. Jag tolkar det extremt höga finansiella sparande i hushåll och företag som att det finns en osäkerhet inför framtiden. Man kan tala om en förtroendefälla. Staten bygger upp ett överskott inför framtiden, men det gör hushållen också. Vi vet att hushållen långsiktigt vill öka sin trygghet. Det gör de genom att bygga finansiella tillgångar för att kunna konsumera mer senare. Vår tolkning är att även med utfästelser om ett högt offentligt sparande känner hushållen inte att framtidens vård och omsorg har en trovärdig finansiering. Det tycks således vara upplagt för social ingenjörskonst i arbetarrörelsen med uppgift att öka hushållens förtroende för välfärdsstaten.

I OECD har arbetslösheten ökat 0,7 procent och i Sverige 0,8 procent mellan 2000 och 2004. Vi har således inte klarat den senaste internationella nedgången bättre än snittet av de industrialiserade länderna. Visst finns det de som klarat sig bättre och de som klarat sig sämre men vi måste ha som ambition att vara bättre än snittet. Vår tolkning är att ramverket för den ekonomiska politiken ger stabilitet i statsfinanserna men inte stabilitet i sysselsättningen.

Så vår avslutande, om än något ledande, fråga är om nuvarande arbetsfördelning mellan regering och riksbank, med överskottsmål och tillämpning av arbetslinjen ger tillräcklig sysselsättningsnivå för att välfärdsstaten ska vara uthållig. Vi kan helt enkelt inte ge oss själva mycket väl godkänt för sysselsättningspolitiken. Man kan som moderaterna och många ekonomer utgå från att huvudproblemet är bristande arbetsvilja. Men kan det vara socialdemokratins slutsats?